Antiterrordatei als Verbunddatei

Autor: RA Markus Rössel, LL.M. (Informationsrecht), Kaldenbach & Taeter, Brühl
Aus: IT-Rechtsberater, Heft 09/2013
Die Errichtung der Antiterrordatei als Verbunddatei verschiedener Sicherheitsbehörden zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus, die im Kern auf die Informationsanbahnung beschränkt ist und eine Nutzung der Daten zur operativen Aufgabenwahrnehmung nur in dringenden Ausnahmefällen vorsieht, ist in ihren Grundstrukturen mit der Verfassung vereinbar.Die Verbunddatei bedarf jedoch hinsichtlich der zu erfassenden Daten und ihrer Nutzungsmöglichkeiten einer hinreichend bestimmten und dem Übermaßverbot entsprechenden gesetzlichen Ausgestaltung. Das ATDG genügt dem nicht vollständig.

BVerfG, Urt. v. 24.4.2013 - 1 BvR 1215/07

GG Art. 1 Abs. 1, 2 Abs. 2, 10, 13; ATDG §§ 1–6

Das Problem:

Durch das Antiterrordateigesetz (ATDG) v. 22.12.2006 wurde eine Rechtsgrundlage für eine der Bekämpfung des internationalen Terrorismus dienende Verbunddatei von Polizeibehörden und Nachrichtendiensten des Bundes und der Länder geschaffen. Die Datei erleichtert und beschleunigt den Informationsaustausch zwischen den Beteiligten, indem bestimmte Erkenntnisse aus der Bekämpfung des internationalen Terrorismus, über die einzelne Behörden verfügen, für alle beteiligten Behörden leichter zugänglich werden.

Die Entscheidung des Gerichts:

Das ATDG ist in mehrfacher Hinsicht mit Art. 1, 2, 10, 13 GG unvereinbar.

Beteiligung weiterer Polizeivollzugsbehörden: Die Regelung des § 1 Abs. 2 ATDG zur Behördenbeteiligung nach wertungsoffenen Kriterien sei auch unter Berücksichtigung der Errichtungsanordnung gem. § 12 Nr. 2 ATDG als Verwaltungsvorschrift mit dem Wesentlichkeitsgrundsatz unvereinbar. Erforderlich sei eine Regelung durch Gesetz oder nach Maßgabe des Art. 80 Abs. 1 GG.

Unterstützer terroristischer Vereinigungen: § 2 Satz 1 Nr. 1a ATDG ordne die Erfassung von Personen an, die möglicherweise einer terroristischen Vereinigung angehörten oder sie unterstützten. Im Rahmen der Antiterrordatei, die außer in dringenden Eilfällen nur der Informationsanbahnung diene, sei eine Ausgestaltung, die beträchtlichen Raum für subjektive Einschätzungen der Behörden gebe, hinnehmbar. Eine Speicherung müsse jedoch erforderlich sein und dürfe zudem nicht auf bloßen Spekulationen beruhen.

Terrornahe Gruppierungen: Unbedenklich sei § 2 Satz 1 Nr. 1b ATDG insoweit, als er Personen erfasse, die einer Gruppierung angehörten, welche eine terroristische Vereinigung unterstützten, da es für die Verhältnismäßigkeit keinen Unterschied mache, ob eine Unterstützung einzeln oder kollektiv erfolge. Unzulässig sei hingegen die Erfassung von Personen, die eine unterstützende Vereinigung lediglich unterstützen, da die Gesetzesformulierung zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit und Normenklarheit undolose Personen auszuschließen habe.

Vorsätzliches Hervorrufen rechtswidriger Gewalt: Hinsichtlich der Begriffe der rechtswidrigen Gewalt und des vorsätzlichen Hervorrufens solcher Gewalt i.S.d. Kriterien terrornaher Personen gem. § 2 Satz 1 Nr. 2 ATDG lasse sich eine Verfassungswidrigkeit wegen Stimmengleichheit im Senat nicht feststellen, sofern die Merkmale nur Gewalt umfassten, die unmittelbar gegen Leib und Leben gerichtet oder durch den Einsatz gemeingefährlicher Mittel geprägt sei bzw. vom vorsätzlichen Hervorrufen von Gewalt nur willentliches Handeln umfasst sei.

Befürworten von Gewalt: Das Anknüpfen an ein Befürworten von Gewalt gem. § 2 Satz 1 Nr. 2 ATDG, das unmittelbar auf das nicht durch rechtstreues Verhalten beeinflussbare forum internum abstelle und damit auf den unverfügbaren Innenbereich des Individuums zugreife, sei besonders geeignet, einschüchternde Wirkung auch für die Wahrnehmung insb. der Glaubens- und Meinungsfreiheit zu entfalten, und daher – anders als etwa ein Anstacheln zur Gewalt – mit dem Übermaßverbot nicht vereinbar.

Kontaktpersonen: Die nach § 2 Satz 1 Nr. 3 ATDG vorgesehene Einbeziehung der Grunddaten von undolosen bzw. dolosen Kontaktpersonen der in den vorangehenden Nummern erfassten Personen mit Terrorismusbezug sei weder mit dem Bestimmtheitsgrundsatz noch mit dem Übermaßverbot vereinbar. Bei Personen, die nicht als potentielle Unterstützer von terroristischen Aktivitäten gälten, sei regelmäßig nur die Erfassung mit wenigen, verdeckt recherchierbaren Elementardaten zulässig.

Körperliche Merkmale und Herkunft: Die Festlegung der in § 3 Abs. 1 Nr. 1a ATDG hinreichend bestimmt umschriebenen, einfachen Grunddaten unterliege keinen verfassungsrechtlichen Einwänden, obwohl sie einen Teil des Lebenswegs der betreffenden Personen erkennbar machen könnten (z.B. aktuelle und frühere Namen, Adressen, Staatsangehörigkeit und Lichtbilder) und teilweise wegen höchstpersönlicher Eigenheiten sensible Daten enthielten (z.B. körperliche Merkmale und Herkunft). Mit den Grunddaten werde ein auf äußerliche Parameter beschränktes Grundprofil zur genaueren Identifizierung erstellt. Wegen des hohen Rangs der ggf. durch terroristische Gewalttaten bedrohten Rechtsgüter sowie der zum Teil sehr schwer aufklärbaren Strukturen gerade von internationalen terroristischen Aktivitäten sei eine solche Vorverlagerung der Terrorismusbekämpfung durch die Zusammenfügung der Daten rechtsstaatlich nicht ausgeschlossen.

Anschluss-, Konto- und Fahrzeugdaten: Unbedenklich sei auch die Speicherung der hinreichend bestimmten Merkmale des § 3 Abs. 1 Nr. 1b aa–ff, jj, ll, mm, oo, pp und qq ATDG. Die nach diesen Vorschriften koordiniert zu erfassenden Merkmale seien trotz ihres weitreichenden Aussagegehalts als Grundlage entsprechender Überwachung (verdichteter Steckbrief) in Eilfällen sowie der verdeckten Nutzung zur Informationsanbahnung wegen der Beschränkung auf den terrorismusnahen Personenkreis sowie bereits erhobene Daten mit dem Übermaßverbot vereinbar. Die verdeckte Bereitstellung sei zwar nicht ohne Eingriffsgewicht, weil durch den Abgleich verschiedener Daten außerhalb des ursprünglichen Kontexts neue Erkenntnisse erlangt würden, durch die eine fachrechtliche Übermittlung erst zulässig werde. Das Eingriffsgewicht sei allerdings ausreichend dadurch gemindert, dass die Daten erst auf Grundlage der fachrechtlichen Übermittlungsvorschriften und Eingriffsschwellen übermittelt würden.

Bestimmtheit höchstpersönlicher Merkmale: Die unbestimmten Rechtsbegriffe zur Speicherung der Merkmale gem. § 3 Abs. 1 Nr. 1b gg, hh, ii, kk, nn ATDG (z.B. besondere Terrorfähigkeiten, Tätigkeiten in öffentlichen Amtsgebäuden oder Treffpunkte terrorismusnaher Personen) genügten angesichts konkretisierungsfähiger Umschreibung den Anforderungen der Normenklarheit und dem Bestimmtheitsgebot. Eine präzisere gesetzliche Umschreibung könne nicht verlangt werden, weil die Frage, welche Aspekte im Einzelnen für die Ermittlungen erheblich sein könnten, in enger Wechselwirkung mit dem Kenntnisstand der Behörden stehe und sich kurzfristig durch unvorhergesehene Ereignisse ändern könne. Die nach fachlichen Kriterien vorzunehmenden, abstrakt-generellen Konkretisierungen (Errichtungsanordnung gem. § 12 Nr. 3 ATDG und schließlich standardisiertes Computerprogramm; vgl. BT-Drucks. 16/2950, 17) müssten durch die Behörden insb. zur Kontrolle durch die Datenschutzbeauftragten nachvollziehbar dokumentiert und veröffentlicht werden, was nicht der Fall sei.

Volks- und Religionszugehörigkeit zur Identifikation: Die höchstpersönlichen Merkmale gem. § 3 Abs. 1 Nr. 1b gg, hh, ii, kk, nn ATDG (z.B. Volks- und Religionszugehörigkeit) seien angesichts ihrer Bedeutung für die Terrorabwehr und der begrenzenden Funktion der Datei mit dem Übermaßverbot vereinbar. Der besondere Schutz vor Diskriminierung (Art. 3 Abs. 3 GG) und Offenbarung (Art. 140 GG, Art. 136 Abs. 3 WRV) gebiete allerdings, dass die Aufnahme entsprechender Angaben nicht über eine lediglich identifizierende Bedeutung hinausgehe.

Freitextfeld zur Erläuterung: Mit dem Übermaßverbot vereinbar sei das Freitextfeld gem. § 3 Abs. 1 Nr. 1b rr ATDG, bei dem es sich nicht um eine Blankovollmacht zur Ergänzung der Datei um beliebige weitere Informationen handle, sondern um eine Öffnung für punktuelle Hinweise und Bewertungen zu den Grunddaten, die sonst nicht abgebildet würden.

Einfache Grunddaten für Identifikation: § 5 Abs. 1 Satz 1 und 2 ATDG gebe den beteiligten Behörden per Abfrage von Namen, Adressen oder sonstigen einfachen Grunddaten (§ 3 Abs. 1 Nr. 1a ATDG) auf die Gesamtheit dieser Daten einen unmittelbaren Zugriff als Klarinformationen. Für die Abfrage zur Terrorabwehr bedürfe es verfassungsrechtlich keiner qualifizierten Eingriffsschwellen. Verfahrensmäßige Beschränkungen lägen allerdings insb. darin, dass § 5 ATDG lediglich erforderliche Einzelabfragen aus konkretem Ermittlungsanlass, nicht aber auch eine Rasterung, Sammelabfragen, Bilderkennung, Ähnlichkeitsfunktionen, „Wildcards” oder die übergreifende Ermittlung von Zusammenhängen zwischen Personen durch Verknüpfung von Datenfeldern erlaube. Eine Nutzung der übermittelten Daten sei gem. § 6 Abs. 1 Satz 1 ATDG ausschließlich zur Identifizierung ermittlungsrelevanter Personen und zur Vorbereitung von Einzelübermittlungsersuchen erlaubt.

Verdeckte Abfrage erweiterter Grunddaten: § 5 Abs. 1 Satz 1 ATDG erlaube Abfragen sowohl zu einfachen wie erweiterten Grunddaten (§ 3 Abs. 1 Nr. 1b ATDG). Bei einem Treffer in den erweiterten Grunddaten erhalte man gem. § 5 Abs. 1 Satz 3 ATDG jedoch keine Klarinformation, sondern nur die Fundstelle (Behörde und Az.). Der Zugriff werde erst auf Einzelersuchen nach Maßgabe des Fachrechts durch die informationsführenden Behörde ermöglicht (§ 5 Abs. 1 Satz 3 und 4 ATDG). Demgegenüber sei wegen des höchstpersönlichen und biografischen Charakters der erweiterten Grunddaten mit dem Übermaßverbot unvereinbar, dass bei einer merkmalsbezogenen Recherche (Inverssuche) über die erweiterten Grunddaten einfache Grunddaten als Klarinformationen und nicht bloß deren Fundstellen angegeben würden.

Abfrage im Eilfall: Im Eilfall sei hingegen die Inverssuche zur unmittelbar handlungsleitenden Gefahreinschätzung innerhalb aller Grunddaten als Klarinformationen gem. §§ 5 Abs. 2, 6 Abs. 2 ATDG zulässig. Wegen der damit verbundenen Überwindung des informationellen Trennungsprinzips zwischen Nachrichtendiensten und Polizei ergebe sich ein besonders schweres Eingriffsgewicht. Die Eingriffsvoraussetzungen seien jedoch hinreichend eng, da sie eine Datennutzung nur zum Schutz besonders gewichtiger Rechtsgüter erlaubten (Leib, Leben, schwerwiegende Gesundheitsverletzungen, persönliche Freiheit und wesentliche Infrastruktureinrichtungen). Als hohe Eingriffsschwelle bedürfe es einer gegenwärtigen Gefahr, die sich nicht nur auf tatsächliche Anhaltspunkte stütze, sondern durch bestimmte Tatsachen unterlegt sein müsse. Dabei seien Zugriff und Nutzung nur erlaubt, wenn dies unerlässlich sei und die Datenübermittlung aufgrund eines Ersuchens nicht rechtzeitig erfolgen könne. Die weitere Verwendung der Daten stehe weiterhin unter Zustimmungsvorbehalt der jeweils informationsführenden Behörden.

Beschränkte subjektive Auskunftsrechte: Angesichts der Wirkweise der Antiterrordatei sei hinzunehmen, dass der Auskunftsanspruch nach § 10 Abs. 2 ATDG nur ein Mindestmaß an Transparenz biete. Durch Verweis auf § 19 BDSG und die Grenzen der Auskunftserteilung nach den Fachgesetzen bleibe die Auskunft etwa ausgeschlossen, wenn sie die Aufgabenwahrnehmung der informationsführenden Behörde gefährde (vgl. z.B. § 19 Abs. 4 Nr. 1 BDSG) oder die Ausforschung des Erkenntnisstands einer Verfassungsschutzbehörde zu befürchten sei (vgl. z.B. § 15 Abs. 2 Nr. 2 BVerfSchG). Anders als für die anderen Daten könne für verdeckt gespeicherte Daten gem. § 4 ATDG der Auskunftsanspruch gem. § 10 Abs. 2 ATDG nicht einheitlich gegenüber dem BKA geltend gemacht werden, sondern nur gegenüber den einzelnen Behörden. Dies sei noch hinnehmbar, weil dies die Kehrseite der verdeckten Speicherung zugunsten des Betroffenen sei. Wegen der geringen rechtlichen Durchformung der Befugnisse gem. § 5 ATDG würde ein richterlicher Prüfvorbehalt weitgehend leerlaufen. Eine Benachrichtigungspflicht sei wegen des geringen Nutzens beschränkt auf Fälle einer endgültigen Entfernung aus der Datei unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten nicht geboten.

Kompensationsfunktion der aufsichtlichen Kontrolle: Als Kompensation des mangels Transparenz naturgemäß schwachen individuellen Rechtsschutzes genüge eine starke aufsichtliche Kontrolle, nach der in § 8 ATDG die Verantwortung für die Datenverarbeitung geregelt, in §§ 5 Abs. 4, 9 ATDG eine differenzierte Protokollierung aller Zugriffe auf die Datenbank angeordnet und in § 10 Abs. 1 ATDG eine sachlich nicht eingeschränkte Aufsicht durch die Datenschutzbeauftragten des Bundes und der Länder vorgesehen sei. Dass dabei gem. § 10 Abs. 1 ATDG i.V.m. § 24 Abs. 4 Satz 4 BDSG in strikten Ausnahmefällen eine Auskunft u.U. verweigert werden könne, stelle die Wirksamkeit dieser Befugnisse nicht in Frage. An einer hinreichenden gesetzlichen Vorgabe fehle es allerdings hinsichtlich des Erfordernisses turnusmäßig festgelegter Pflichtkontrollen, deren Kontrollabstände zwei Jahre nicht überschreiten dürften. Der Gesetzgeber habe zudem zu beobachten, ob bei der Kooperation der Aufsichtsbehörden Konflikte aufträten, die gesetzlicher Klarstellungen oder der Einführung etwa von Streitlösungsmechanismen wie dem Ausbau von Klagebefugnissen bedürften (vgl. OVG Sachs., Beschl. v. 25.9.1998 – 3 S 379/98, NJW 1999, 2832). Da sich die Datenspeicherung und -nutzung der Wahrnehmung der Betroffenen und der Öffentlichkeit weitgehend entziehe, seien für eine demokratische Kontrolle gehaltvolle Berichte des BKA gegenüber Parlament und Öffentlichkeit gesetzlich sicherzustellen. Dass nach § 11 Abs. 2 und 4 ATDG die Höchstgrenze der Speicherungsdauer den Löschungsfristen des Fachrechts folgt, sei naheliegend und vertretbar.

Daten aus spezifischem Grundrechtseingriff: Daten aus Eingriffen in Art. 10 Abs. 1 und Art. 13 Abs. 1 GG sowie in das Grundrecht auf Gewährleistung der Vertraulichkeit und Integrität informationstechnischer Systeme aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG dürften wegen der Fortgeltung der erhöhten Eingriffsschwellen der Erhebung (qualifizierte Gefahrenlage/Tatverdacht) entgegen § 3 Abs. 2 ATDG bei der Weitergabe und Zweckänderung nicht von der Antiterrordatei erfasst werden, da diese Informationen noch weit im Vorfeld greifbarer Gefahrenlagen zur Verfügung stelle. Zulässig wäre eine normenklare Regelung einer verdeckten Speicherung i.S.d. § 4 ATDG und Zugänglichmachung nach dem Eingriffschwellen übertragenden Fachrecht.

Einschränkungen befristeter Fortgeltung: Zur Vermeidung von Schutzlücken dürften die Vorschriften bis zur Neuregelung spätestens bis Ende 2014 unter Einschränkungen angewendet werden. Außerhalb des Eilfalls sei eine Nutzung der Antiterrordatei nur zulässig, sofern der Zugriff auf die Daten von Kontaktpersonen gem. § 2 Satz 1 Nr. 3 ATDG und aus Eingriffen in Art. 10, 13 GG ausgeschlossen sei und bei Recherchen in den erweiterten Grunddaten im Trefferfall allein ein Zugang zu Informationen gem. § 3 Abs. 1 Nr. 3 ATDG und nicht gem. § 3 Abs. 1 Nr. 1a ATDG gewährt werde. Sobald eine Filterung dieser zu Unrecht bereitgestellten Daten möglich sei, dürften sie auch im Eilfall nicht mehr genutzt werden.



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