Alkoholverbot in der Öffentlichkeit: Was darf eine Gemeinde anordnen?

Die Gemeinde muss sich an ein paar Grundregeln halten: Ist die öffentliche Ordnung in Gefahr, darf sie Regelungen treffen, um diese zu gewährleisten oder wiederherzustellen. Grenzen setzt ihr dabei jedoch das Grundrecht auf allgemeine Handlungsfreiheit (Artikel 2 Absatz 1 Grundgesetz). Zusätzlich ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten. Gerade letzteres ist nicht immer einfach, denn hier sind Abwägungen im Spiel.

Viele Pressemeldungen haben schon die Nöte der Stadtverwaltung von Palma de Mallorca beschrieben. In den letzten Jahren wurden dort immer neue Regelungen erlassen, damit das Stadtbild nicht noch mehr durch alkoholisierte Touristen in Badehose und Flip-Flops bestimmt wird, sowie durch herumliegenden Müll, Schnapsleichen und „Eimersaufen“. Für Palma hat sich dadurch allerhand verändert.

Es gibt auch deutsche Beispiele für solche Verhaltensregeln: Die kleine Stadt Forst in der Lausitz hat vor mehreren Jahren ebenfalls strenge Regeln erlassen, um unerwünschtes Verhalten in der Öffentlichkeit zu unterbinden. Nicht bekannt ist jedoch, ob die dortigen Zustände tatsächlich so schlimm waren, wie auf der Ferieninsel. Jedenfalls wurde eine ordnungsbehördliche Verordnung erlassen, die diverse Arten von Fehlverhalten untersagte.

Seitdem sind dort Bußgelder möglich, beispielsweise für:

- Aggressives Betteln,
- Trinkgelage,
- Anpöbeln von Passanten,
- Gefährdung anderer durch Liegenlassen von Flaschen und deren Bruchstücken,
- Ausschlafen von Rausch,
- Schmierereien,
- Wegwerfen und Zurücklassen von Abfall und
- Verrichten der Notdurft in der Öffentlichkeit.

Die Verordnung wurde 2015 geändert und enthält nun auch das strikte Verbot, in sechs Straßenabschnitten in der Nähe eines Einkaufszentrums öffentlich Alkohol zu konsumieren.

Mit diesen Vorgaben der Gemeinde war der Landkreis als übergeordnete Behörde jedoch nicht einverstanden. Ein so weitgehendes Alkoholverbot in der Stadt hielt man dort nicht für zulässig. Daher ordnete der Landkreis seinerseits an, die geänderte Verordnung aufzuheben und die bereits in den Einkaufsstraßen aufgestellten Verbotsschilder wieder ins Depot zu verfrachten. Die Gemeinde wehrte sich dagegen mit einem Eilantrag vor dem Verwaltungsgericht.

Das Verwaltungsgericht Cottbus stellte sich zunächst die Frage, ob man aus Alkoholkonsum an sich schon auf eine Gefahr für die öffentliche Ordnung und Sicherheit schließen könne. Nur dies würde eine solche Verordnung rechtfertigen. Immerhin werde durch die Regelung auch volljährigen Personen, die sich völlig harmlos verhielten, jeder Alkoholkonsum in den betreffenden Straßen verboten – und zwar ganztägig und das ganze Jahr über.

Allerdings war dies schwer zu klären, weil hier gar keine konkreten Erkenntnisse über Alkoholkonsum und Fehlverhalten vorlagen. So konnte gar nicht belegt werden, dass es in der Gemeinde Forst in besonderem Maße gerade wegen Alkoholkonsums auffälliges Fehlverhalten von Personen in der Öffentlichkeit gegeben hatte.

Das Gericht war außerdem der Ansicht, dass ein derartiges Verbot nicht unbedingt geeignet sei, um alkoholbedingtes Fehlverhalten zu unterbinden. Immerhin könne jeder, der Alkohol trinken wolle, dies außerhalb der Verbotszone tun. Anschließend könne er dann einfach wieder in genau die Straßen zurücklaufen, welche die Stadt repräsentativ und frei von alkoholisierten Mitbürgern halten wolle.

Soll geprüft werden, ob eine behördliche Maßnahme verhältnismäßig ist, gibt es drei Kriterien. Die Maßnahme muss

- für den jeweiligen Zweck geeignet,
- erforderlich und
- angemessen sein, um das angestrebte Ziel zu erreichen.

Hier zweifelte das Gericht die Erforderlichkeit und Angemessenheit des Alkoholverbots in der Öffentlichkeit an. Vor dessen Erlass habe die Stadt selbst gegenüber dem Landkreis erklärt, dass sie ein Alkoholverbot in den Monaten April bis Oktober zwischen 14 Uhr und 3 Uhr früh für ausreichend halte. Die neue Verordnung überschreite diesen Rahmen deutlich, ohne dass es ersichtliche Gründe dafür gebe.

Auch die vorherige Verordnung ohne die Neuregelung habe der Stadt weitreichende Möglichkeiten gegeben, um unerwünschtes Verhalten in der Öffentlichkeit zu unterbinden. Diese Verbote erschienen zur Wahrung der öffentlichen Ordnung ausreichend und griffen weniger in das Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit ein.

Auch erklärte das Gericht, dass eine ordnungsbehördliche Verordnung nicht in erster Linie den Zweck habe, den Ordnungsbehörden die Arbeit zu erleichtern. Die Umsetzung vorhandener Vorschriften müsse Vorrang haben vor dem Erlass immer neuer Regeln. Das Gericht lehnte im Ergebnis das öffentliche Alkoholverbot als nicht verhältnismäßig ab (VG Cottbus, 21.12.2016, Az. 4 L 206/16).

Allerdings bestand die Gemeinde auf ihrem Alkoholverbot, und so wurde der Prozess vor dem Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg fortgesetzt. Das OVG entschied: Eine städtische Verordnung, die den Konsum von Alkohol an bestimmten Plätzen verbietet, ist rechtswidrig.

Wie die Vorinstanz war auch das OVG der Meinung, dass das Verbot zu weit ginge. Allein der Konsum von Alkohol bedeute noch nicht, dass jemand gegen die öffentliche Ordnung und Sicherheit verstoße. Das Alkoholverbot in öffentlichen Straßen sei nicht erforderlich, da die Gemeinde Ordnung und Sicherheit auch ohne dieses gewährleisten könne. Weitere Rechtsmittel wurden nicht zugelassen (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 14.7.2017, Az. OVG 12 S 7.17).

Auch in Berlin wurde ein Alkoholverbot in der Öffentlichkeit vor Gericht angegriffen. Dieses bezog sich auf den Monbijoupark und den James-Simon-Park (beide in Berlin-Mitte) und galt zwischen 22 Uhr und 6 Uhr. Begründet hatte das Bezirksamt diesen Schritt mit einer Gefährdung der Grünanlagen durch nächtliches Feiern. Auch widerspreche nächtliches Partymachen dem gesetzlichen Zweck einer Grünanlage als Ort ruhiger Erholung für die Bevölkerung.

Das Verwaltungsgericht Berlin sah dies anders. Das Berliner Grünanlagengesetz, auf das sich die Behörde berufen hatte, biete keine Rechtsgrundlage für ein solches Verbot.

Der Erlass von Ge- und Verboten auf Basis dieses Gesetzes müsse zumindest einem grünanlagenspezifischen Zweck dienen. Das Ermessen der Behörde habe sich daran zu orientieren. Das Bezirksamt habe dieses Ermessen hier jedoch überschritten.

Das befristete Verbot des Konsums und Mitführens von alkoholischen Getränken sei zur Umsetzung der grünanlagenrechtlichen Schutzzwecke nicht geeignet. Der Konsum von Alkohol sowohl einzeln als auch in Gruppen sei grundsätzlich eine widmungsgemäße Nutzung öffentlicher Grünanlagen zu Erholungszwecken. Das Gesetz schreibe nicht vor, auf welche Weise sich Besucher von Grünanlagen erholen dürften.

Auch sei das Verbot nicht angemesssen: Es betreffe schließlich auch Anlagenbesucher, die Alkohol konsumierten, ohne die Grünanlagen zu beschädigen.

Mangels Verhältnismäßigkeit gab das Gericht daher dem Antrag auf Rechtsschutz im Eilverfahren statt (Beschluss vom 31.8.2022, Az. VG 24 L 183/22).

Die Urteile zeigen wieder einmal, dass Gemeinden nicht nach Belieben in Freiheitsrechte eingreifen können. Zumindest brauchen sie dafür gute Gründe. Ein Fachanwalt für Verwaltungsrecht kann alle Fragen zur Rechtmäßigkeit von behördlichem Vorgehen beantworten und Ihnen bei Bedarf helfen, Ihre Rechte zu wahren.